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【裁判要旨】1.退休人員將戶籍遷回農村，並自退休以後一直居住在該集體經濟組織之中，依靠集體經濟組織所有的集體土地作為其基本的生活和居住保障，形成了穩定的生產、生活關係，因此，當原祖宅年久失修，存在安全隱患，無法繼續居住之後，其有權申請重修祖宅或者根據規劃向所在村民小組和村委會申請宅基地異地建房居住建房。
2.自然資源部2020年9月9日對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答覆中「農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承並辦理不動產登記」。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規範（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及附註欄註記的該權利人為非本農民集體經濟組織成員住宅的合法繼承人。
中華人民共和國最高人民法院行 政 判 決 書（2020）最高法行再375號。
再審申請人（一審第三人、二審上訴人）吉祥玉，女，漢族，1945年8月20日出生。
委託訴訟代理人汪惠霞，廣東天勝律師事務所律師。
委託訴訟代理人顏略，廣東核略律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）郭啟榮，男，漢族，1943年10月27日出生。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省五華縣人民政府。
法定代表人朱少輝。
委託訴訟代理人薛夏賢。
委託訴訟代理人鍾文嘉，廣東世紀華人（梅州）律師事務所律師。
再審申請人吉祥玉因被申請人郭啟榮訴被申請人廣東省梅州市五華縣人民政府（以下簡稱五華縣政府）土地行政登記一案，不服廣東省高級人民法院（2018）粵行終327號行政判決，向本院申請再審。本院於2020年8月4日作出（2019）最高法行申12459號行政裁定，提審本案，並於2020年9月2號立案，依法組成合議庭進行了審理。現已審理終結。
廣東省梅州市中級人民法院一審查明：2010年11月25日，吉廣智向廣東省五華縣國土資源局（以下簡稱五華縣國土局）提交土地登記申請書、身份證、土地權屬證明書等申請資料，就涉案土地申請土地登記。其中，吉廣智提交的土地權屬證明書的備註欄註明：此表只供1986年12月31日前農村私人建房者不能提供土地權屬證明材料的用地戶使用，作為土地權屬來源依據。五華縣國土局受理吉廣智的申請後，經過土地登記地籍調查、宗地圖測繪、土地宗地登記公告、土地登記審批等程序，並報五華縣政府登記造冊後，於2011年12月8日向吉廣智核發了華府集用（2011）第0099709號《集體土地使用證》（以下簡稱99709號土地證）。
另查明，郭啟榮是五華縣華城鎮維西村村民，娶吉廣智女兒吉輝玉為妻。吉廣智另有一女吉祥玉。吉廣智於2014年去世後，吉輝玉一方與吉祥玉一方因涉案土地使用權及地上建造房屋所有權的繼承問題發生糾紛。2017年1月，吉祥玉向廣東省五華縣人民法院提起繼承訴訟，請求按吉廣智的遺囑繼承涉案土地使用權及地上建造房屋所有權。郭啟榮在該案訴訟中知悉五華縣政府為吉廣智頒發了99709號土地證，遂提起本案行政訴訟，請求撤銷99709號土地證。
再查明，吉廣智系非農業家庭戶口，其退休前在五華縣人民醫院工作。涉案土地上的房屋於2009年開始建造，於2010年建好。
廣東省梅州市中級人民法院一審認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。本案中，郭啟榮認為五華縣政府為吉廣智頒發的99709號土地證使用了其承包的土地，該頒證行為侵犯了其土地承包經營權。為證明其主張，郭啟榮提供了五華縣華城鎮維西村民委員會出具的證明及同村村民的證人證言。吉祥玉亦承認建房的土地是郭啟榮妻子吉輝玉名下的集體土地。因此，郭啟榮與本案被訴行政行為有利害關係，具備本案的原告主體資格。吉祥玉主張99709號土地證已經頒證6年，郭啟榮的起訴已經超過法定起訴期限。但吉祥玉並未提供任何證據證明五華縣政府為吉廣智頒發99709號土地證時郭啟榮已經知道該行政行為的具體內容。故郭啟榮主張是在2017年的繼承糾紛訴訟案件中才知道99709號土地證的頒證行為內容，應予以認可，因此其提起本案訴訟並未超過法定起訴期限。
五華縣政府的頒證行為存在以下違法之處：一是，吉廣智是非農業家庭戶口，其不具備申請集體土地使用權登記的資格。二是，吉廣智申請頒證時提交的土地權屬證明書中村民小組所填寫的房屋建造時間與實際建造時間不符，根據庭審中郭啟榮與吉祥玉的陳述，涉案土地上的房屋於2009年開始建造，並於2010年建成。該土地權屬證明書的備註欄註明，此表只供1986年12月31日前農村私人建房者不能提供土地權屬證明材料的用地戶使用，作用土地權屬來源依據。因此吉廣智所提交的土地權屬證明書不能作為土地權屬來源依據。三是，五華縣政府所提交的土地登記地籍調查表中，欠缺四鄰簽名，無法證明其所進行的相關地籍調查真實合法。故五華縣政府為吉廣智頒發99709號土地證的行政行為事實不清，證據不足，違反法定程序，應予撤銷。
綜上所述，郭啟榮訴請撤銷99709號土地證的理由成立，依法予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項規定，判決撤銷99709號土地證。吉祥玉不服，向廣東省高級人民法院提起上訴。
廣東省高級人民法院查明的事實與一審查明的一致。
廣東省高級人民法院二審認為，在本案中，華城鎮維西村委會作為涉案土地的所有權人，出具證明證實，吉廣智持有的99709號土地證記載的地塊原屬於郭啟榮的家庭承包土地，故郭啟榮有權針對五華縣政府核發99709號土地證的行為提起本案訴訟，且沒有證據證明郭啟榮知道或應當知道五華縣政府核發99709號土地證的具體時間，其自認在2017年的另案繼承權糾紛中知道99709號土地證，因此，吉祥玉關於郭啟榮不具備本案原告主體資格，其起訴超過法定期限的理由不能成立，應不予採納。
《土地登記辦法》第九條第一款規定：「申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：（一）土地登記申請書；（二）申請人身份證明材料；（三）土地權屬來源證明；（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；（五）地上附著物權屬證明；（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規定的其他證明村料。本案中，吉廣智向五華縣政府提交了《土地登記申請表》、身份證、《土地權屬證明書》等村料，申請涉案集體土地的使用權登記，五華縣政府經審核後給吉廣智核發99709號土地證。但根據本案證據材料反映，吉廣智申請取得99709號土地證時屬於居民戶口，並非維西村委會的集體經濟組織成員，亦無其他證據證明其有權取得涉案集體土地的使用權。且吉廣智申請發證填寫的《土地權屬證明書》表格僅適用於1986年12月31日之前建造的房屋申請發證使用，而吉廣智房屋的建造時間並非1986年12月31日前。另外，吉廣智申請發證時的地籍調查欠缺相鄰人簽名確認。一審法院經審理認定，五華縣政府核發99709號土地證事實不清，程序違法，據此判決撤銷99709號土地證並無不當，應予以維持。
綜上所述，一審判決正確，予以維持。吉祥玉的上訴理由不能成立，應予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，駁回上訴、維持一審判決。
吉祥玉申請再審稱：吉廣智退休以後就將戶口遷回農村，並在農村一直居住，因祖宅成為危房才向政府申請辦理建房手續。該房屋在1986年已經建好地基，2009才續建完成。請求撤銷一、二審判決，駁回郭啟榮的訴訟請求。
郭啟榮答辯稱：吉廣智是城鎮居民戶口，屬於非農業戶口，不符合在集體土地使用證上登記的基本條件，其適用涉案土地建房侵犯了郭啟榮的承包土地。請求駁回吉祥玉的再審申請。
五華縣政府答辯稱：2010年11月，吉廣智向五華縣國土局提交《土地登記申請書》、個人身份證明、土地權屬證明書、土地權屬來源證明等申請材料，就涉案宅基地申請土地登記，經五華縣國土局依法調查核實後，於2010年12月予以公告，公告期間內沒人提出異議，2011年12月，五華縣政府依法向吉廣智頒發99709號土地證。該頒證行為認定的事實清楚、程序合法、適用法律正確。請求駁回郭啟榮的起訴。
本院認為，根據原審查明事實及當事人提交的證據材料，吉廣智原為廣東省五華縣人民醫院幹部，自上世紀七、八十年代退休以後，將戶籍遷回了五華縣華城鎮維西村上排組，並一直居住在其祖宅中，其女兒吉祥玉則負責照顧其的生活起居直至去世。雖然吉廣智的戶籍信息登記為城鎮居民戶口，但是其本人自退休以後一直居住在該集體經濟組織之中，依靠集體經濟組織所有的集體土地作為其基本的生活和居住保障，形成了穩定的生產、生活關係。因此，當吉廣智原祖宅年久失修，存在安全隱患，無法繼續居住之後，吉廣智有權申請重修祖宅或者根據規劃向所在村民小組和村委會申請宅基地異地建房居住建房。所在村民小組和村委會簽字蓋章予以同意，五華縣國土局調查核實後予以公告，吉輝玉與郭啟榮均未提出異議。直至吉廣智去世，因涉案宅基地使用權和房屋所有權繼承糾紛，郭啟榮才以吉廣智並非農村集體經濟組織成員，侵犯了其承包土地為由提起本案行政訴訟，顯然有違常理。
總之，吉廣智自上世紀七、八十年代已將戶籍遷回維西村上排組並長期居住原袓宅，在祖宅年久失修後，其有權申請宅基地使用權建房居住。因此，原頒證程序和相關證據確存在不當之處，但因吉廣智已於2014年去世，且也無法通過採取補救措施解決，撤銷99709號土地證並無法解決遺產繼承和郭啟榮主張的權益問題。一審判決撤銷99709號土地證，二審判決駁回上訴、維持一審判決，系適用法律錯誤，應予糾正。
自然資源部2020年9月9日對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答覆中「農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承並辦理不動產登記」。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規範（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及附註欄註記的該權利人為非本農民集體經濟組織成員住宅的合法繼承人。本案遺產繼承糾紛各方均為家庭成員，宜通過協商一致或者互諒互讓等方式平衡好各方權益。
綜上，五華縣政府向吉廣智頒發99709號土地證的行為並無不當，一、二審判決認定事實不清、適用法律錯誤，應予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷廣東省高級人民法院（2018）粵行終327號行政判決。
二、撤銷廣東省梅州市中級人民法院（2017）粵14行初81號行政判決。
三、駁回郭啟榮的訴訟請求。
一審和二審案件受理費共計100元，由郭啟榮負擔。
本判決為終審判決。
審判長 楊志華。
審判員 劉艾濤。
審判員 田心則。
二〇二〇年十一月三十日。
法官助理 劉韋唯。
書記員 唐勁松。
2.自然資源部2020年9月9日對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答覆中「農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承並辦理不動產登記」。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規範（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及附註欄註記的該權利人為非本農民集體經濟組織成員住宅的合法繼承人。
中華人民共和國最高人民法院行 政 判 決 書（2020）最高法行再375號。
再審申請人（一審第三人、二審上訴人）吉祥玉，女，漢族，1945年8月20日出生。
委託訴訟代理人汪惠霞，廣東天勝律師事務所律師。
委託訴訟代理人顏略，廣東核略律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）郭啟榮，男，漢族，1943年10月27日出生。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省五華縣人民政府。
法定代表人朱少輝。
委託訴訟代理人薛夏賢。
委託訴訟代理人鍾文嘉，廣東世紀華人（梅州）律師事務所律師。
再審申請人吉祥玉因被申請人郭啟榮訴被申請人廣東省梅州市五華縣人民政府（以下簡稱五華縣政府）土地行政登記一案，不服廣東省高級人民法院（2018）粵行終327號行政判決，向本院申請再審。本院於2020年8月4日作出（2019）最高法行申12459號行政裁定，提審本案，並於2020年9月2號立案，依法組成合議庭進行了審理。現已審理終結。
廣東省梅州市中級人民法院一審查明：2010年11月25日，吉廣智向廣東省五華縣國土資源局（以下簡稱五華縣國土局）提交土地登記申請書、身份證、土地權屬證明書等申請資料，就涉案土地申請土地登記。其中，吉廣智提交的土地權屬證明書的備註欄註明：此表只供1986年12月31日前農村私人建房者不能提供土地權屬證明材料的用地戶使用，作為土地權屬來源依據。五華縣國土局受理吉廣智的申請後，經過土地登記地籍調查、宗地圖測繪、土地宗地登記公告、土地登記審批等程序，並報五華縣政府登記造冊後，於2011年12月8日向吉廣智核發了華府集用（2011）第0099709號《集體土地使用證》（以下簡稱99709號土地證）。
另查明，郭啟榮是五華縣華城鎮維西村村民，娶吉廣智女兒吉輝玉為妻。吉廣智另有一女吉祥玉。吉廣智於2014年去世後，吉輝玉一方與吉祥玉一方因涉案土地使用權及地上建造房屋所有權的繼承問題發生糾紛。2017年1月，吉祥玉向廣東省五華縣人民法院提起繼承訴訟，請求按吉廣智的遺囑繼承涉案土地使用權及地上建造房屋所有權。郭啟榮在該案訴訟中知悉五華縣政府為吉廣智頒發了99709號土地證，遂提起本案行政訴訟，請求撤銷99709號土地證。
再查明，吉廣智系非農業家庭戶口，其退休前在五華縣人民醫院工作。涉案土地上的房屋於2009年開始建造，於2010年建好。
廣東省梅州市中級人民法院一審認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。本案中，郭啟榮認為五華縣政府為吉廣智頒發的99709號土地證使用了其承包的土地，該頒證行為侵犯了其土地承包經營權。為證明其主張，郭啟榮提供了五華縣華城鎮維西村民委員會出具的證明及同村村民的證人證言。吉祥玉亦承認建房的土地是郭啟榮妻子吉輝玉名下的集體土地。因此，郭啟榮與本案被訴行政行為有利害關係，具備本案的原告主體資格。吉祥玉主張99709號土地證已經頒證6年，郭啟榮的起訴已經超過法定起訴期限。但吉祥玉並未提供任何證據證明五華縣政府為吉廣智頒發99709號土地證時郭啟榮已經知道該行政行為的具體內容。故郭啟榮主張是在2017年的繼承糾紛訴訟案件中才知道99709號土地證的頒證行為內容，應予以認可，因此其提起本案訴訟並未超過法定起訴期限。
五華縣政府的頒證行為存在以下違法之處：一是，吉廣智是非農業家庭戶口，其不具備申請集體土地使用權登記的資格。二是，吉廣智申請頒證時提交的土地權屬證明書中村民小組所填寫的房屋建造時間與實際建造時間不符，根據庭審中郭啟榮與吉祥玉的陳述，涉案土地上的房屋於2009年開始建造，並於2010年建成。該土地權屬證明書的備註欄註明，此表只供1986年12月31日前農村私人建房者不能提供土地權屬證明材料的用地戶使用，作用土地權屬來源依據。因此吉廣智所提交的土地權屬證明書不能作為土地權屬來源依據。三是，五華縣政府所提交的土地登記地籍調查表中，欠缺四鄰簽名，無法證明其所進行的相關地籍調查真實合法。故五華縣政府為吉廣智頒發99709號土地證的行政行為事實不清，證據不足，違反法定程序，應予撤銷。
綜上所述，郭啟榮訴請撤銷99709號土地證的理由成立，依法予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項規定，判決撤銷99709號土地證。吉祥玉不服，向廣東省高級人民法院提起上訴。
廣東省高級人民法院查明的事實與一審查明的一致。
廣東省高級人民法院二審認為，在本案中，華城鎮維西村委會作為涉案土地的所有權人，出具證明證實，吉廣智持有的99709號土地證記載的地塊原屬於郭啟榮的家庭承包土地，故郭啟榮有權針對五華縣政府核發99709號土地證的行為提起本案訴訟，且沒有證據證明郭啟榮知道或應當知道五華縣政府核發99709號土地證的具體時間，其自認在2017年的另案繼承權糾紛中知道99709號土地證，因此，吉祥玉關於郭啟榮不具備本案原告主體資格，其起訴超過法定期限的理由不能成立，應不予採納。
《土地登記辦法》第九條第一款規定：「申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：（一）土地登記申請書；（二）申請人身份證明材料；（三）土地權屬來源證明；（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；（五）地上附著物權屬證明；（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規定的其他證明村料。本案中，吉廣智向五華縣政府提交了《土地登記申請表》、身份證、《土地權屬證明書》等村料，申請涉案集體土地的使用權登記，五華縣政府經審核後給吉廣智核發99709號土地證。但根據本案證據材料反映，吉廣智申請取得99709號土地證時屬於居民戶口，並非維西村委會的集體經濟組織成員，亦無其他證據證明其有權取得涉案集體土地的使用權。且吉廣智申請發證填寫的《土地權屬證明書》表格僅適用於1986年12月31日之前建造的房屋申請發證使用，而吉廣智房屋的建造時間並非1986年12月31日前。另外，吉廣智申請發證時的地籍調查欠缺相鄰人簽名確認。一審法院經審理認定，五華縣政府核發99709號土地證事實不清，程序違法，據此判決撤銷99709號土地證並無不當，應予以維持。
綜上所述，一審判決正確，予以維持。吉祥玉的上訴理由不能成立，應予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，駁回上訴、維持一審判決。
吉祥玉申請再審稱：吉廣智退休以後就將戶口遷回農村，並在農村一直居住，因祖宅成為危房才向政府申請辦理建房手續。該房屋在1986年已經建好地基，2009才續建完成。請求撤銷一、二審判決，駁回郭啟榮的訴訟請求。
郭啟榮答辯稱：吉廣智是城鎮居民戶口，屬於非農業戶口，不符合在集體土地使用證上登記的基本條件，其適用涉案土地建房侵犯了郭啟榮的承包土地。請求駁回吉祥玉的再審申請。
五華縣政府答辯稱：2010年11月，吉廣智向五華縣國土局提交《土地登記申請書》、個人身份證明、土地權屬證明書、土地權屬來源證明等申請材料，就涉案宅基地申請土地登記，經五華縣國土局依法調查核實後，於2010年12月予以公告，公告期間內沒人提出異議，2011年12月，五華縣政府依法向吉廣智頒發99709號土地證。該頒證行為認定的事實清楚、程序合法、適用法律正確。請求駁回郭啟榮的起訴。
本院認為，根據原審查明事實及當事人提交的證據材料，吉廣智原為廣東省五華縣人民醫院幹部，自上世紀七、八十年代退休以後，將戶籍遷回了五華縣華城鎮維西村上排組，並一直居住在其祖宅中，其女兒吉祥玉則負責照顧其的生活起居直至去世。雖然吉廣智的戶籍信息登記為城鎮居民戶口，但是其本人自退休以後一直居住在該集體經濟組織之中，依靠集體經濟組織所有的集體土地作為其基本的生活和居住保障，形成了穩定的生產、生活關係。因此，當吉廣智原祖宅年久失修，存在安全隱患，無法繼續居住之後，吉廣智有權申請重修祖宅或者根據規劃向所在村民小組和村委會申請宅基地異地建房居住建房。所在村民小組和村委會簽字蓋章予以同意，五華縣國土局調查核實後予以公告，吉輝玉與郭啟榮均未提出異議。直至吉廣智去世，因涉案宅基地使用權和房屋所有權繼承糾紛，郭啟榮才以吉廣智並非農村集體經濟組織成員，侵犯了其承包土地為由提起本案行政訴訟，顯然有違常理。
總之，吉廣智自上世紀七、八十年代已將戶籍遷回維西村上排組並長期居住原袓宅，在祖宅年久失修後，其有權申請宅基地使用權建房居住。因此，原頒證程序和相關證據確存在不當之處，但因吉廣智已於2014年去世，且也無法通過採取補救措施解決，撤銷99709號土地證並無法解決遺產繼承和郭啟榮主張的權益問題。一審判決撤銷99709號土地證，二審判決駁回上訴、維持一審判決，系適用法律錯誤，應予糾正。
自然資源部2020年9月9日對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答覆中「農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承並辦理不動產登記」。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規範（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占有宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及附註欄註記的該權利人為非本農民集體經濟組織成員住宅的合法繼承人。本案遺產繼承糾紛各方均為家庭成員，宜通過協商一致或者互諒互讓等方式平衡好各方權益。
綜上，五華縣政府向吉廣智頒發99709號土地證的行為並無不當，一、二審判決認定事實不清、適用法律錯誤，應予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷廣東省高級人民法院（2018）粵行終327號行政判決。
二、撤銷廣東省梅州市中級人民法院（2017）粵14行初81號行政判決。
三、駁回郭啟榮的訴訟請求。
一審和二審案件受理費共計100元，由郭啟榮負擔。
本判決為終審判決。
審判長 楊志華。
審判員 劉艾濤。
審判員 田心則。
二〇二〇年十一月三十日。
法官助理 劉韋唯。
書記員 唐勁松。